O sistema político-eleitoral brasileiro e alguns dos seus impactos sobre o SUS

Artigo escrito por Henrique de Almeida Rodrigues, professor adjunto do Departamento de Políticas, Planejamento e Administração do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), diretor adjunto do Centro Brasileiro de Estudos em Saúde (CEBES). Doutor em Saúde Coletiva (UERJ).

 

Por Henrique de Almeida Rodrigues*

 

O sistema político eleitoral atual teve suas bases criadas pela ditadura militar na segunda metade dos anos 1970, as quais foram incorporadas pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação subsequente. Trata-se de um sistema que: não assegura a representatividade equânime da população; favorece as forças políticas mais conservadoras; determina um alto custo do processo eleitoral, incentivando a corrupção; e torna todos os governos reféns de coalizões exageradamente amplas de governo que tornam o país ingovernável. Tal sistema vem dando seguidas mostras de esgotamento perdeu credibilidade perante a sociedade e tem sérias consequências sobre o Sistema Único de Saúde (SUS). Pode-se dizer que este sistema político é irreformável pelas instituições políticas existentes. Como os deputados e senadores são eleitos pelas regras vigentes, são vencedores pelas mesmas e não estão interessados em modificá-las.

Foi engendrado pelo general Golbery para tentar deter a derrocada da ditadura nos legou: 1) uma enorme distorção na representação política em favor do que há mais atrasado na política brasileira, as oligarquias de base rural dos estados menos populosos e em detrimento dos grandes centros onde a população é mais informada e organizadas; 2) um número enorme de partidos sem qualquer ideologia, verdadeiros balcões de negócio que transformam qualquer governo em reféns de coalizões espúrias; e 3) a rapinagem mais desavergonhada dos recursos públicos para financiar eleições e engordar patrimônios privados que impedem qualquer investimento capaz de modernizar a infraestrutura e criar políticas sociais que não apenas minorem a miséria, mas sejam capazes de eliminar a pobreza. O atual sistema político foi capaz de aprisionar até mesmo o PT, que nasceu e cresceu tendo como um dos seus pontos programáticos importantes a crítica do mesmo. A Carta aos Brasileiros que permitiu a primeira eleição de Lula foi uma declaração de aceitação das regras deste sistema político e o início da adesão do Partido ao jogo político do atraso. Este modelo ao fragmentar o Congresso que tem hoje 32 partidos com deputados e inviabiliza a cada dia a tomada de decisões minimamente estáveis, vem jogando cada vez mais as decisões para a Justiça, particularmente para o Supremo Tribunal Federal, o que constitui a prova mais evidente de sua falência.

As eleições de 2014 mostraram o aumento da fragmentação do sistema político eleitoral, fenômeno apontado por vários analistas da política brasileira (SADEK, 1993, SCHMITT, 2000, ARRETCHE e RODDEN, 2004). O número de partidos que elegeram representantes na Câmara dos Deputados, passou de 22, nas eleições de 2010, para 28, um aumento de mais de 27%. Se a base de comparação forem as eleições de 2006, quando 20 partidos elegeram deputados federais, esse aumento foi de mais de 40%. Nove novos partidos elegeram deputados no período – PRP, PRTB, PSL, PSD, SD, PROS, PTN, PEN e PSDC –, mais do que compensando os partidos que deixaram de existir ou se fundiram em outros – PL[1]; PRONA1; PAN. Só nas últimas eleições seis novos partidos elegeram deputados – PSD; SD; PROS; PTN; PEN; PSDC –, ou 21,4% do total, o que mostra que a fragmentação da representação na Câmara dos Deputados está se acelerando. Além dos 28 partidos que lograram eleger representantes, há quatro outros registrados – PCB, PCO, PPL e PSTU – que não o fizeram.

A fragmentação é tão extrema que 12 partidos elegeram menos de dez deputados cada um, ou 42,9% do total dos 28 que conseguiram representação nas últimas eleições. Três deles elegeram apenas um deputado – PRTB, PSL e PT do B –, outros três apenas dois deputados – PEN, PSTC e PTC –, e o PMN fez apenas três deputados. O menor deles, PTC, por exemplo, teve apenas 312.009 votos válidos em todo o país, menos de 0,35% do total de votos válidos, mesmo assim estará presente no Congresso Nacional. A fragmentação também é muito grande entre os “maiores” partidos, sete deles têm mais de 5% dos deputados federais – PT, PMDB, PSDB, PP, PSD, PSB e PR –, o que lhes dá forte poder de barganha em votações decisivas, embora apenas três tenham mais de 10% – PT, PMDB e PSDB.

Como consequência, a maior parte dos principais partidos políticos perdeu substância em termos de representação na Câmara dos Deputados. Dos sete maiores, quatro elegeram menos deputados em relação às eleições de 2010, um ficou com o mesmo número (PSB, 34 deputados) e apenas um conseguiu eleger um deputado a mais – o PSDB, que passou de 53 para 54. Um deles é novo, o PSD, não havendo comparação possível. Os que perderam deputados nessas eleições em relação às anteriores foram: o PT, que caiu de 88 para 70 deputados (uma queda de 20,5%); o PMDB, de 79 para 66; o PP, de 41 para 36; o PR de 41, para 34. Apenas três apresentaram um aumento significativo de deputados: o PRB, que passou de oito para 21 deputados (um aumento de 162,5%), o PHS, de dois para cinco (mais 150%), e o PSOL, de três para cinco.

O principal resultado dessa fragmentação tem sido a predominância do sistema de “presidencialismo de coalizão”, que exige a formação de coalizões extremamente amplas de governo, as mais amplas do mundo (Abranches, 1988). Tal sistema é altamente instável, contribui para diluir o conteúdo dos programas de governo, incentiva acordos eleitorais marcados pela corrupção, força a criação de um número cada vez maior de ministérios e a nomeação de um número crescente de cargos de confiança no governo para acomodar todos os interesses das coalizões. As duas últimas consequências inibem a organização e a manutenção de uma administração pública baseada no mérito, organizada em carreiras e voltada para o interesse e o bem comum.

Outro aspecto que chama a atenção é a distorção da representação, consequência da manutenção no atual período democrático das regras eleitorais casuísticas idealizadas pelo general Golbery do Couto e Silva e introduzidas pelo “Pacote de Abril” de 1977[2]. O “Pacote” estabeleceu um mínimo e um máximo de deputados por estado, reduzindo a representatividade dos maiores colégios eleitorais, como é o caso de São Paulo para o máximo de 70 deputados. O mínimo inicial era de sete deputados, a Constituição de 1988 passou este número para oito, ampliando a distorção (SADEK, 1993: 12). O objetivo da medida de 1977 era fortalecer os estados com menos eleitores, onde o partido de apoio à ditadura militar, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA), tinha melhores votações. Na época ainda foram transformados os antigos territórios nacionais – Amapá, Rondônia e Roraima – em estados, o que assegurou aos mesmos no total 21 deputados e nove senadores, aumentando, ainda mais, a vantagem da ARENA (MOTTA: 06/12/12).

Tal sistema distorce a representação, em geral em favor dos menores colégios eleitorais, que são a maioria. Na verdade, 21 estados são sobre representados e seis são sub representados – Pará, Ceará, Rio Grande do Norte, Minas Gerais, São Paulo e Paraná. São Paulo e o Pará são os estados mais prejudicados. Enquanto o primeiro tinha 22,3% dos eleitores, em 2012, seus representantes na Câmara dos Deputados equivaliam a apenas 13,6% do total, o segundo, com 3,6% do eleitorado tem apenas 3,3% dos deputados. Em termos de quociente eleitoral da média nacional – igual a 1 –, o de São Paulo é de apenas 0,61 e o do Pará é de 0,91. Os estados mais sobre-representados são: Roraima que tem apenas 0,2% do eleitorado brasileiro e 1,6% dos deputados – com quociente da média nacional igual a 7,48 –; e Amapá que tem apenas 0,3% dos eleitores e 1,6% dos deputados – com quociente da média nacional de 4,89.

A manutenção dessas regras, depois de 1985, decorreu da forma com que foi feita a transição política no Brasil. A imposição do ajuste estrutural pelo Fundo Monetário Nacional (FMI), em fevereiro de 1983, teve como efeito romper o pacto nacional-desenvolvimentista que a duras penas prevaleceu no país entre 1930 e 1980 (SALLUM JR., 1994). Antigos aliados da ditadura, como Antonio Carlos Maciel, Aureliano Chaves, José Sarney e Marco Maciel passaram para a oposição, formando a antiga Frente Liberal, depois Partido da Frente Liberal (PFL), o que se, por um lado, acelerou o fim da ditadura, limitou, por outro, o alcance das mudanças. Uma das consequências da forma com que se deu a transição política foi a opção por um Congresso Constituinte eleito pelas mesmas regras vigentes e, portanto, pouco ou nada disposto a alterar as mesmas SALLUM JR., 1994; SCHMITT, 2000; ARTURI, 2001).

Como resultado da distorção implantada, as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste são sobre-representadas, enquanto a região Sudeste é sub-representada. A região Norte tem apenas 7,6% do eleitorado e controla 12,7 cadeiras da Câmara de Deputados, o Nordeste, com 27,2% do eleitorado, faz 29,2% dos deputados e o Centro-Oeste, que tem apenas 7,1% dos eleitores tem 8,0% das cadeiras de deputado. Já a região Sudeste que conta com 43,3% dos eleitores, faz apenas 34,9% dos deputados (Anexo 4). Isto somado ao fato de os 21 menores colégios eleitorais – com menos de seis milhões de eleitores – fazerem 63 senadores, enquanto os maiores colégios eleitorais, onde a sociedade é mais organizada, elegem apenas 18 senadores, vêm facilitando com que as forças políticas mais conservadoras obtenham uma representação desproporcional no país.

Tal sistema determina, entre outras coisas, uma enorme partilha de cargos públicos entre os partidos da coalizão de governo em todas as esferas de governo – União, estados e municípios – e uma fragmentação do uso dos recursos financeiros públicos via execução orçamentária que dificulta a aplicação de recursos em projetos de interesse estratégico nacional ou regional. As consequências da fragmentação do uso dos recursos financeiros públicos começa a ser desvendada por estudos recentes a respeito do mecanismo das emendas parlamentares ao orçamento, que tem expressivo impacto no SUS.

Consequências sobre o SUS – o caso das emendas parlamentares

No processo orçamentário brasileiro, as emendas parlamentares são um tipo de transferência de recursos da União para os estados e municípios. O processo orçamentário brasileiro constitui importante mecanismo de alocação de recursos públicos da União, é por meio deste que ocorre a distribuição dos recursos federais transferidos para os estados e municípios (SANTANA, 2011). As emendas constituem o principal elemento de participação dos parlamentares no orçamento e são consideradas como recurso de barganha política ligado a mecanismos fisiológicos e clientelistas (SANTANA, 2011; BAPTISTA ET AL, 2012).

As emendas parlamentares ao orçamento têm peso particularmente importante na área da saúde, pelo fato do orçamento do Ministério da Saúde (MS) representar o segundo maior orçamento da República (BRASIL, MF/STN, acesso em 25/10/13), inferior apenas ao da Previdência Social, os quais representam respectivamente, 5,7% e 32,7% do total (BAPTISTA ET AL, 2012; BRASIL, MF/STN, acesso em 25/10/13). O orçamento da saúde contém uma proporção de despesas de investimentos maior do que o da Previdência. A saúde é, ao mesmo tempo, uma área de grande alcance e visibilidade social, o que contribui para atrair os interesses dos parlamentares em relação aos investimentos. As emendas parlamentares ao orçamento federal “destinadas à saúde foram superiores às dos demais setores da política pública, mobilizando, em alguns anos, mais de 20% do recurso total das emendas” (BAPTISTA ET AL, 2012: 2268).

Para Santana (2012), as emendas parlamentares individuais ao orçamento no Brasil podem ser categorizadas como recurso do tipo pork barrel (recursos ou políticas que tem por objetivo atender interesses de grupos ou regiões específicas), pois seriam direcionadas para locais onde os parlamentares obtiveram contribuição significativa dos eleitores durante o processo eleitoral. Segundo o mesmo autor, o governo defende que os recursos liberados para as emendas obedecem a critérios técnicos, definidos pelos respectivos setores. Em 10 de fevereiro de 2015, a Câmara dos Deputados aprovou, por imensa maioria de votos, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) do orçamento impositivo que obriga o pagamento das emendas parlamentares individuais (CONGRESSO EM FOCO: 16/03/15).

Santana (2011) ressalta que os setores mais beneficiados com investimentos provindos das emendas parlamentares são a saúde, educação, infraestrutura e assistência social, por estes serem programas de grande impacto local. Baptista et al (2012) citam que nos anos de 2004-2007 o número de emendas destinada a saúde foi superior ao dos demais setores da política pública no Brasil, o que mobilizou em 2007 mais de 20% do recurso total das emendas, justificados por tratar de investimentos de grande visibilidade. Santana (2011) afirma que as áreas da saúde, educação, infraestrutura e assistência social estão entre os investimentos de maior importância no orçamento federal. O fenômeno não é novo, segundo Serra e Rodrigues (2007), desde 1997, as emendas parlamentares passaram da terceira fonte de recursos de investimento, para a primeira entre 1995 e 2001.

Pesquisa recente sobre a distribuição das emendas parlamentares para a atenção primária em todo o país nos anos de 2011 e 2012 revelou que estas foram alocadas em maior proporção nos municípios que apresentam maior número de eleitores e que são os que ao mesmo tempo gozam, em média, de melhores condições de vida. Na verdade, 10,2% do total das emendas foram destinadas aos 56 municípios que possuem mais de 276 mil eleitores, enquanto os 2.784 municípios (mais de 50% do total) receberam apenas 18,2% das emendas. A pesquisa encontrou uma forte concentração de emendas nos municípios com melhor Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M). Os municípios com IDH-M até 0,796 receberam 6,8% do total das emendas, contra 23,9% do total das emendas para os municípios com IDH-M abaixo de 0,666 que representam 50% do total dos municípios (JESUS, 2014: 30 a 33).

Há outros fatores oriundos do sistema político que certamente influenciam negativamente o funcionamento do SUS, que ainda não foram estudados adequadamente. Entre eles destaca-se o grande número de cargos comissionados (de indicação política) nos órgãos de gestão do SUS – Ministério e secretarias estaduais e municipais de saúde – e serviços de saúde de maior porte – hospitais e policlínicas –, cuja existência implica alta rotatividade, baixo profissionalismo e desconhecimento das regras do Sistema por parte de grande parte dos gestores, levando a grandes deficiências e ineficiências na gestão do SUS.

 

Referências

ABRANCHES, Sérgio H. H. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, 31(1): 5-34, 1988.

ARRETCHE, M; e RODDEN, J. Política distributiva na federação: estratégias eleitorais, barganhas legislativas e coalizões de governo. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, 47(3): 549-576, 2004.

ARTURI, Carlos, S.O debate teórico sobre mudança de regime político: o caso brasileiro. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 17: 11-31, 2001.

BAPTISTA, T. W. F. MACHADO, C. R. LIMA, L.D. et al. As emendas parlamentares no orçamento federal. Cadernos de Saúde Pública. Rio de Janeiro, 28(12): 2267-2279, 2012.

BRASIL. Câmara de deputados. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/a-camara/conheca/layouts_conhecacamara_numero_deputados; acesso em: 03/09/14.

BRASIL, Presidência da República. Ato Complementar n.º 102, de 1º de abril de 1977. Fica decretado o recesso do Congresso Nacional, nos termos do art. 2º e seus parágrafos do Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ACP/acp-102-77.htm; acesso em 07/10/14 (a).

______. Emenda Constitucional n.º 8, de 14 de abril de 1977. Altera artigos da Constituição Federal, incluindo-se em seu Título V os artigos 208, 209 e 210. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc08-77.htm#art1; acesso em: 07/10/14 (b).

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Estatísticas eleitorais 2014. Disponível em: http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleitorais-2014-eleitorado; acesso em: 07/10/14 (a).

______. Partidos políticos registrados no TSE. Disponível em: http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse; Acesso em: 07/10/14 (b).

CONGRESSO EM FOCO. Câmara aprova execução obrigatória de emendas parlamentares. Disponível em: http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/camara-aprova-execucao-obrigatoria-de-emendas-parlamentares;  acesso em 16/03/2015.

EXAME.COM. A nova composição da Câmara dos Deputados pós Eleições 2014. Disponível em: http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/a-nova-composicao-da-camara-dos-deputados-pos-eleicoes-2014; acesso em: 07/10/14.

GLOBO.COM, G1. Eleições 2014, apuração de votos. Disponível em: http://g1.globo.com/politica/eleicoes/2014/apuracao-votos.html; acesso em: 06/10/14.

JESUS, Andrielly G. Avaliação da influência das emendas parlamentares ao orçamento federal sobre o investimento na saúde da família (Dissertação de Mestrado). Rio de Janeiro: Mestrado em Saúde da Família, Universidade Estácio de Sá, 2014, 47 p.

MOTTA, Marly. Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC/FGV). Pacote de Abril. Disponível em: http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/FatosImagens/PacoteAbril; acesso em: 06/12/12.

SANTANA, Vitor. L. Atraindo o pork: que fatores explicam a execução das emendas orçamentárias no Brasil (Dissertação de mestrado). Brasília: Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, 2011.

SADEK, Maria T. Sistema Partidário Brasileiro: a debilidade institucional (Barcelona, 1993, Working Paper n. 72). São Paulo: Instituto de Estudios Económicos, Sociais e Politicos, 1993, 16 p.

SALLUM JÚNIOR, Brasílio. Transição política e crise do Estado. Lua Nova, Rio de Janeiro, 32: 133-167, 1994.

SCHMITT, Rogério. Partidos políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2000, 94 p.

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